Alors que la CJUE vient de rendre un arrêt dont les incidences pourraient aller jusqu'à à la remise en cause pure et simple du secteur du travail protégé en France, il est intéressant de remettre la question de l'emploi des personnes en situation de handicap en perspective, en rappelant quelques données comparatives à l'échelle européenne et internationale.
1°) Sur la question des revenus
La contestation du dispositif du travail protégé français tient notamment à ce que les travailleurs handicapés d'établissement et services par le travail (ESAT) souffriraient d'une grande disparité de rémunération au regard de la situation des travailleurs du milieu ouvert.
Cette affirmation est contredite par une étude conduite par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : que "La comparaison des situations des personnes handicapées et des personnes valides qui perçoivent un revenu du travail débouche sur une conclusion importante : il y a très peu de différence de revenus entre les personnes handicapées qui travaillent et leurs homologues valides ; dans la plupart des pays, le revenu du travail des personnes handicapées n'est inférieur que de 5 à 15 % à celui des personnes valides, et en Suisse et en Autriche, il n'y a pratiquement pas de différence de revenu du travail entre les deux catégories (graphique 3.4). Dans trois pays seulement (Suède, Etas-Unis et Portugal) ce revenu est inférieur d'environ 30 % chez les personnes handicapées. En suède, cet écart est essentiellement dû au fait que beaucoup de personnes handicapées travaillent à temps partiel".
- ce niveau de revenu est supérieur à 90 % en Suisse, en Autriche, en Italie, en Australie, en Alemagne et en Pologne ;
- il se situe entre 80 et 90 % en Belgique, en Norvège, au Danemark, aux Pays-Bas, en Espagne, au Royaume-Uni et en France ;
- il est inférieur à 80 % aux Etats-Unis et en Suède ;
- et il est inférieur à 70 % au Portugal.
En termes d'interprétation, ces données font apparaître que la référence scandinave n'est qu'un mythe au-dessus duquel se situe par exemple l'Italie, pourtant connue pour ses coopératives sociales dont le régime d'activité resemble à bien des égards à celui des ESAT. Il faut préciser que les travailleurs handicapés d'ESAT sont bien considérés, dans cette étude, comme des personnes handicapées qui travaillent (p. 20, point 2.3 consacré au cadre conceptuel de l'étude).
La comparaison opérée par l'OCDE entre la France et les autres pays industrialisés montre donc que la problématique du niveau de revenu des travailleurs handicapés d'ESAT est sans lien avec l'existence d'un secteur du travail protégé comme celui qui existe en France. Sans doute des solutions seraient-elles plutôt à rechercher du côté d'une réforme de la rémunération garantie (dont les effets pervers en France ont été démontrés, voir sur ce blog notre post du 26 mars 2015).
2°) Sur le caractère exceptionnel et dérogatoire du recours à des emplois subventionnés
Les contempteurs du travail protégé français entendent dénoncer une exception culturelle française jugée anachronique en ce qu'elle organiserait une forme d'emploi subventionné tout à fait minoritaire par rapport aux autres pays occidentaux.
Or l'étude précitée de l'OCDE démontre exactement le contraire : "Un pays sur deux environ a mis en place un programme d'emplois subventionnés, et très peu de pays ont des emplois réservés" (p. 21, dernier paragraphe). D'ailleurs, le secteur protégé est classé comme l'une des variétés des stratégies d'intégration/activation, par opposition aux stratégies d'indemnisation/de revenus de remplacement (p. 20, tableau 2.2).
C'est une preuve que le modèle français des ESAT n'a rien d'exceptionnel ni de dérogatoire aux pratiques dominantes.
Cette preuve est renforcée à l'examen des données contenues à la page 45 du rapport de l'OCDE et surtout à son tableau annexe A2.3 (p. 203). Sont ainsi identifiés comme disposant à la fois de systèmes d'emploi subventionné et de dispositifs d'emploi protégé les pays suivants :
- dans l'Union européenne : l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, l'Espagne et le Royaume-Uni ;
- dans les autres pays industrialisés : l'Australie, le Canada, les Etats-Unis, la Suisse et la Suède.
3°) Sur la faible incitation au travail du système français
Pour ce qui est de la performance des dispositifs nationaux en matière d'incitations au travail des personnes handicapés, l'étude de l'OCDE classe la France dans la moyenne (3/5) tout comme l'Autriche, l'Allemagne, la Corée, le Mexique et la Pologne. Le score moyen des pays de l'OCDE s'établit à 2,5/5.
Obtiennent en revanche un zéro pointé la Belgique, la Norvège, la Suède et la Turquie (tableau A2.3, p. 203).
4°) Sur la prétendue "tendance lourde" à la diminution du secteur du travail protégé en Europe
Affirmer que le secteur du travail protégé suivraitt une "tendance lourde" à diminuer en Europe et dans les autres pays industrialisés est contradictoire avec les constats des chercheurs sur ce sujet. Ainsi une étude scientifique remise au Bureau international du travail (BIT) en 1998 (L. Visier, Les relations et les conditions de travail en milieu protégé, Revue internationale du travail, vol. 137, n° 3, p. 373-393) :
" Le secteur du travail protégé montre globalement une croissance importante, bien qu’inégale selon les pays. Dans une situation de forte tension sur le marché du travail, les travailleurs handicapés, en tant que groupe vulnérable, sont confrontés à des difficultés importantes pour trouver un travail en milieu «ordinaire» et les structures d’emploi protégé offrent un nombre croissant de places de travail aux personnes handicapées souhaitant travailler.
Même si beaucoup de pays chiffrent encore difficilement l’évolution quantitative de ces structures d’accueil dans la dernière décennie, quelques données font apparaître une croissance sensible : en Espagne, les places en ateliers protégés (centros especiales de empleo) ont plus que doublé depuis 1987 pour atteindre 14 000 aujourd’hui ; en France, les centres d’aide par le travail ont accru leur capacité d’accueil de 20 000 places (+33 pour cent) et les ateliers protégés de 5 000 (+80 pour cent) en dix ans. Aux Etats-Unis d’Amérique, durant les cinq dernières années, le NISH, association d’ateliers pour personnes avec des handicaps sévères, et donc ne représentant qu’une partie du milieu protégé, a vu le nombre de travailleurs accueillis passer de 15 000 à près de 26 000. En Suède, en revanche, l’entreprise Samhall offre sensiblement le même nombre de places pour des travailleurs handicapés depuis dix ans (27 000), mais il est vrai que celui-ci est déjà en pourcentage de la population totale parmi les plus forts d’Europe ; au Québec, le nombre de centres de travail adapté est resté stable entre 1982 et 1996 pour se remettre à croître cette dernière année. En Inde, un fonds pour l’emploi des handicapés vient d’être décidé et devrait avoir des effets sur l’emploi protégé ; au Costa Rica, plus de 60 pour cent des ateliers protégés existant à ce jour datent de la dernière décennie. La croissance du secteur s’accompagne parfois d’une évolution dans ses formes, comme c’est le cas au Royaume-Uni où l’entreprise Remploy, qui a plus de cinquante ans d’existence dans le monde du travail protégé, fonde sa croissance future sur le développement des «interworkers», salariés placés par Remploy dans d’autres entreprises du marché ouvert.
5°) Sur le caractère atypique du dispositif français
L'étude de monsieur Visier (p. 387-389) démontre que la situation française du travail protégé se situe de manière équilibrée entre les deux extrema que constituent le modèle thérapeutique et le modèle salarial. Mais la France n'est pas seule dans ce cas : sont aussi concernées la Norvège, l'Australie et l'Espagne, ces pays étant communs par leur système dual ou mixte comprenant des activités de type entreprise adaptée et d'autres de type ESAT (quelles que soient les dénominations nationales utilisées).
6°) Sur la prépondérance du système salarial en Europe
L'étude remise au BIT indique, à propos du statut du travailleur handicapé (p. 380-381) :
" Trois types de situations se présentent quant au statut des travailleurs handicapés en milieu protégé :
– Dans le premier cas de figure, la totalité des travailleurs du secteur sont considérés comme clients ou comme stagiaires, c’est-à-dire sans réelle relation d’emploi avec leur employeur. L’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Argentine, le Costa Rica, la Grèce ou l’Irlande sont dans ce cas. Le travailleur handicapé n’est pas considéré comme salarié même s’il peut recevoir un pécule du fait de son travail.
– Dans le deuxième cas, regroupant la plupart des pays européens ainsi que l’Australie, cohabitent plusieurs types de statut qui varient selon le type de structure de travail protégé, le niveau de handicap ou encore l’adhésion de l’employeur à un accord de type industriel. Certains travailleurs du milieu protégé sont alors considérés comme élèves, stagiaires ou clients alors que d’autres ont le statut de salariés avec les droits afférents à celui-ci.
– Dans le dernier cas, les travailleurs du secteur protégé sont systématiquement considérés comme salariés. La Belgique, le Royaume-Uni et la Suède, sont, dans notre échantillon, les représentants les plus significatifs de cette situation. Ces salariés signent alors un contrat qui présente des caractéris- tiques identiques à celles que l’on rencontre en dehors du travail protégé.
Dans quelques pays (en particulier lorsque les travailleurs handicapés n’ont pas le statut de salarié), la question de la syndicalisation en milieu protégé n’est pas même envisagée. Lorsque deux types de structures coexistent comme c’est le cas en France, les salariés des ateliers protégés peuvent éventuellement être syndiqués alors qu’aucun droit n’est reconnu sur ce plan aux usagers des cen- tres d’aide par le travail. Dans la grande majorité des pays étudiés, la syndicalisation est déclarée possible sans que pourtant elle ne se traduise en réalité tangible. Il y a donc un écart entre un droit théorique d’organisation syndicale et un taux d’adhésion souvent extrêmement faible qui peut s’expliquer par un certain désintérêt des centrales syndicales générales envers le secteur protégé d’une part et la difficile cohabitation avec des associations de handicapés d’autre part. Dans quelques cas enfin, où le statut de salarié est largement reconnu aux travailleurs handicapés du milieu protégé, le syndica- lisme peut être considéré comme un acteur essentiel du milieu protégé avec des taux qui vont de 30 à 40 pour cent en Wallonie (où 62 pour cent des entreprises de travail adapté ont un délégué syndical) à presque 100 pour cent en Suède.
Dans presque la moitié des pays sur lesquels a porté notre enquête, le travail protégé ne s’exerce en référence à aucune convention collective. En revanche, l’entreprise Remploy fait l’objet de sa propre convention collective nationale en Grande-Bretagne et, en Belgique, la quasi-totalité des conventions collectives reconnues par le Conseil national du travail sont aujourd’hui applicables au secteur des ateliers protégés.
De même, en matière de représentation élue et de participation des travailleurs handicapés aux décisions dans les structures de travail protégé, on discerne un large éventail de situations qui va du cas «ordinaire», c’est-à-dire similaire à celui du travail non protégé (Belgique, Grande-Bretagne avec l’élection des Shop Stewards, Norvège, Suède), à l’absence totale de représentation et de participation à la prise de décision (Costa Rica, Luxembourg, Suisse). La plupart des pays se rangent toutefois dans des situations intermédiaires et des grandes variations à l’intérieur même de chaque structure nationale sont relevées par les répondants au questionnaire. "
Il n'existe donc aucun modèle dominant en Europe.
7°) Sur la faible capacité française à réinsérer les travailleurs handicapés dans le milieu ouvert
" L’ancienneté moyenne en structure de travail protégé est un élément rare- ment connu des répondants à notre questionnaire. Seuls, l’Ecosse (20-25 ans), le Costa Rica (12 ans) et la Suède (8,2 ans pour les femmes et 8,4 ans pour les hommes) donnent une réponse chiffrée, alors qu’il est précisé pour la Grèce et l’Irlande que les travailleurs handicapés restent en général toute leur vie profes- sionnelle en structure de travail protégé.
Les taux de sortie vers le milieu «ordinaire» sont à peine mieux connus. En Norvège, la moitié des postes d’emploi protégé en entreprises du marché du travail doivent être utilisés pour un emploi à court terme (moins de 2 ans et demi). Une étude de 1993 montrait un passage de cette structure vers l’emploi «ordinaire» dans 11 pour cent des cas (précisons quand même que ce type de structure représente 43 pour cent de l’emploi protégé en Norvège et regroupe les personnes présentant les handicaps les moins sévères) ; l’Afrique du Sud mentionne un taux de sortie de 4 pour cent alors que la Suède estime qu’il n’est pas inférieur à 3 pour cent (l’estimation étant de 3 à 6 pour cent), la Grèce et le Costa Rica l’évaluent à 3 pour cent, la Suisse et l’Ecosse avancent moins de 2 pour cent, la Belgique, la France, l’Espagne, l’Irlande donnent des taux de sortie vers le marché «ordinaire» inférieurs à un pour cent. Mentionnons encore l’existence de passages d’un type de structure à un autre à l’intérieur même du travail protégé (dans les pays à plusieurs types de structures) comme c’est par exemple le cas en Espagne des centros ocupacionales vers les centros especiales de empleo, ce type de passage constituant parfois une perspective significative pour les personnes concernées.
Ces faibles niveaux de sortie expliquent en partie la demande forte de places en milieu protégé, la croissance du secteur mais également les inquiétudes qui pèsent sur l’évolution de la population qui travaille dans celui-ci. La question récurrente à la conception du secteur demeure à ce propos : le travail protégé est-il un lieu d’activité professionnelle durable ou bien faut-il l’envisager plutôt comme une étape intermédiaire en vue d’un passage ou d’un retour vers le milieu «ordinaire»?"
En conclusion, il paraît opportun de rappeler que si l'engagement d'un débat sur la consistance des politiques publiques nationales et euroépenne en matière d'accès au travail des personnes en situation de handicap est tout à fait légitime et même souhaitable, toutefois il faut se consacrer à un effort d'objectivation qui suppose l'oubli de certaines "légendes urbaines" sur les pratiques de nos voisins européens. Mais aussi faudrait-il parvenir à entendre que l'un des enjeux majeurs d'une réforme du travail protégé serait potentiellement d'organiser des transferts de charges de l'Etat vers la sécurité sociale, tant les rapports cités ci-dessus mettent en lumière les difficultés à trouver un équilibre entre le financement d'emplois subventionnés et les part prises, en cas de "salarisation", par l'assurance chômage et l'assurance invalidité ...
publié par Eric FELZER psychologue du travail ,formateur au CAC FORMATIONS
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